البحرين- جريدة
أخبار الخليج- الأحد 30 محرم 1433
الموافق 25 ديسمبر2011 العدد 12329
هل يتساوى موظفو
الهيئات العامة مع موظفي الحكومة؟
مرسوم صدر في أكتوبر.. وقد يقره مجلس النواب بعد غد
من المتوقع أن يقرّ مجلس النواب في جلسة الثلاثاء
المرسوم بقانون رقم 36 لسنة 2011 بشأن ضوابط استحقاق رواتب ومزايا موظفي الهيئات
والمؤسسات الحكومية.. وهو من المراسيم بقوانين التي صدرت في غيبة البرلمان،
وبالتحديد صدر هذا المرسوم بتاريخ 16/10/2011، لذا لا بد للسلطة التشريعية أن تقرّه
قبل أن يبدأ تطبيقه على أرض الواقع.. وكل ذلك احتراما وتوظيفا لمبادئ الدستور.
ومن أبرز المبادئ والأسس العامة لهذا المرسوم بقانون هو أن عدم مراعاة بعض الهيئات
الحكومية للسياسات العامة للدولة في مجال الخدمة المدنية قد نجم عنه تفاوت في
النصوص الحاكمة لشئون الموظفين في تلك الهيئات، وبالتالي ظهور التفرقة بين موظفي
الخدمة المدنية وموظفي الهيئات المستقلة.. وهو ما يتنافى مع المصلحة العليا للدولة
التي ارتأت ضرورة الإسراع في إصدار الأدوات التشريعية الكفيلة بحماية مصالحها
العليا تحقيقا للعدالة والمساواة بين أصحاب المراكز القانونية المتساوية في
الحكومة.
ويتألف المرسوم بقانون فضلا عن الديباجة من أربع مواد، تنص المادة الأولى على أن
أحكام الرواتب والمزايا الوظيفية وضوابط استحقاقها المقررة وفقا لقانون وأنظمة
الخدمة المدنية تسري على جميع موظفي الجهات الحكومية التي تنظم شئون موظفيها لوائح
خاصة، كما تنظم المادة الثانية من المرسوم بقانون - استثناء من حكم المادة الأولى -
أحقية موظفي الجهات الحكومية المذكورين في المادة الأولى الموجودين في الخدمة في
تاريخ العمل بأحكام هذا المرسوم بقانون بالاحتفاظ برواتبهم التي يتقاضونها بصفة
شخصية إذا زادت على ما هو مقرر وفقا لقانون وأنظمة الخدمة المدنية إلى حين انتهاء
خدمتهم وفقا للقانون أو للعقود المبرمة معهم، وكذلك المزايا الوظيفية التي يتمتعون
بها والتي يصدر بتحديدها قرار من رئيس مجلس الوزراء بناء على اقتراح ديوان الخدمة
المدنية، أما المادة الثالثة فقد تضمنت إلغاء كل حكم يتعارض مع أحكام هذا المرسوم
بقانون، والمادة الرابعة هي مادة تنفيذية.
البعض يتحمس لهذا المرسوم بقانون ويعتبره محققا للعدالة والمساواة.. أما البعض
الآخر فيرى فيه انحرافا عن العدالة والسياسات الوظيفية والتوظيفية الحقة.. ذلك لأن
المتحمسين لهذا القانون لم يجيبوا في البداية عن سؤال مهم هو: لماذا قامت الهيئات
العامة أصلا؟ وما الهدف من قيامها ووجودها؟
وإذا أجيب عن هذا السؤال على ضوء مقتضيات الواقع.. فإنه يتبين لنا أن وجود 23 هيئة
على أرض البحرين لم يأت من فراغ، وإنما قد شرعت لتحقيق أهداف خاصة أو مغايرة تسعى
الدولة بالضرورة من خلالها إلى تقديم خدمات مختلفة في طبيعة عملها أو في تخصصها،
الأمر الذي يجعل استمرار الحصول على هذه الخدمة من خلال إبقائها في مساق النظام
الحكومي أو نظام الخدمة المدنية يجيء غير محقق للأهداف، أو الحصول على هذه الخدمة
بكفاءة أقل، بعيدا عن التخصص المنشود.
هذا من ناحية، أما من الناحية الأخرى فإن هناك هيئات تأخذ طابع أو نهج الشركات
الخاصة في كل شيء، حيث تقدم خدماتها للقطاعين الخاص والعام بمقابل.. وأصبحت بعض هذه
الهيئات فوق أنها تقدم خدمات نوعية للوطن والمواطنين تحقق دخولا وأرباحا إلى درجة
أنها تسيّر نفسها بنفسها أو تمول نفسها ومشاريعها من جميع النواحي.. كما أن بعضها
يحقق دخلا يصب جزء منه في خزانة الدولة.. ولذلك وجدنا الكثير من الهيئات العامة في
الخارج لا تطبق لوائح خاصة فحسب، وإنما تطبق كوادر خاصة مثل كوادر الجامعات وغيرها.
ولذلك فإن ما تم من حيث المساواة بين موظفي الخدمة المدنية وموظفي الهيئات العامة
ربما يسيء إلى الأهداف التي جاءت من أجلها بعض الهيئات، كما أنه من المتوقع أن يظلم
موظفي بعض هذه الهيئات ذات طبيعة العمل الخاصة.. بل قد يسيء تطبيقه بحذافيره إلى
المصلحة العامة ذاتها.. وإلى طبائع العمل الخاصة.
ورغم التفاوت في الآراء حول هذا المرسوم بقانون فإن مجلس النواب سوف يقره غدا، ثم
يوضع موضع التطبيق، حيث إن ديوان الخدمة المدنية مع لجنة الشئون التشريعية
والقانونية بالمجلس يقرّان هذا المرسوم ومبرراته من حيث المبدأ.
رأي ديوان الخدمة المدنية
والآن ما رأي ديوان الخدمة المدنية؟
انطلاقا من التعاون القائم بين السلطتين التنفيذية والتشريعية واستنادا إلى المادة
رقم (28) من المرسوم بقانون رقم (54) لسنة 2002، بشأن اللائحة الداخلية لمجلس
النواب يسر ديوان الخدمة المدنية إفادة لجنة الشئون التشريعية والقانونية في مجلس
النواب بملاحظاته على موضوع ضوابط استحقاق رواتب ومزايا موظفي الهيئات والمؤسسات
الحكومية، يسره أن يعرض هذه المذكرة موضحا مبررات إصدار هذا المرسوم بقانون وفقا
للمادة (38) من الدستور:
يبلغ عدد الهيئات والمؤسسات الحكومية المستقلة التي تنظم شئون موظفيها لوائح خاصة
نحو 23 هيئة، كما يبلغ عدد الموظفين فيها نحو 7500 موظف.
تتباين المعاملة المالية بين موظفي الخدمة المدنية الذين يطبق عليهم قانون الخدمة
المدنية ولائحته التنفيذية وبين زملائهم العاملين في الهيئات المستقلة الذين تطبق
عليهم أنظمة ولوائح خاصة، حيث تظهر المقارنات التي أعدها ديوان الخدمة المدنية حول
مستويات الرواتب في الحكومة وجود فرق شاسع بين رواتب العاملين في أجهزة الدولة
الذين يتم تعيينهم وفقا لقانون الخدمة المدنية ونظرائهم في الهيئات والمؤسسات
المستقلة.
تمنح العديد من المؤسسات والهيئات الحكومية المستقلة مزايا مالية تتجاوز بشكل كبير
ما هو معمول به في الوزارات والجهات الخاضعة لقانون الخدمة المدنية، كما تنفرد
العديد من هذه الهيئات بمزايا شخصية غير مرتبطة بمتطلبات العمل كما هو موضح أدناه،
مما لا ينسجم مع قيم العدالة والمساواة في الحقوق الوظيفية بين موظفي الحكومة، وان
تلك الفروقات باتت تؤثر على الولاء للوظيفة العامة:
- منح علاوة السكن (للمواطنين).
- التأمين الصحي للموظف وعائلته.
- عضوية النادي الصحي.
- نظام الادخار.
- دفع رسوم المدارس (للمواطنين).
- منح القروض الحسنة.
- التأمين على الحياة.
إن الهدف من إنشاء الهيئات هو تخفيف الأعباء المالية عن الميزانية العامة للدولة
بالاعتماد على استقلالية الهيئة وقيامها تدريجيا بتحمل مصروفاتها، في حين يلاحظ أن
هذه الهيئات باتت تشكل عبئا على الميزانية من خلال الرواتب العالية والمزايا
الكثيرة، مما أسهم في ارتفاع مصروفاتها بصورة مستمرة ضمن الميزانية العامة للدولة
وقد تم رصد ميزانية لها في حدود 380 مليون دينار سنويا.
دعت الحاجة إلى وضع سياسة عامة تنظم الرواتب والمزايا الوظيفية مع تزايد أعداد
الهيئات الحكومية المستقلة والتباين الكبير في مستويات الرواتب والمزايا فيما
بينها، وكذلك بينها وبين الخدمة المدنية.
جاء المرسوم بقانون رقم (36) لسنة 2011 بشأن ضوابط استحقاق رواتب ومزايا موظفي
الهيئات والمؤسسات الحكومية كأداة لتنظيم هذا الجانب بما يحقق العدالة والمساواة
بين موظفي الحكومة.
تنص المادة رقم (38) من الدستور على أنه إذا حدث فيما بين أدوار انعقاد كل من مجلس
الشورى ومجلس النواب أو في فترة حل مجلس النواب ما يوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا
تحتمل التأخير جاز للملك أن يصدر بشأنها مراسيم تكون لها قوة القانون، على ألا تكون
مخالفة للدستور، ويجب عرض هذه المراسيم على كل من مجلس الشورى ومجلس النواب خلال
شهر من تاريخ صدورها إذا كان المجلسان قائمين أو خلال شهر من أول اجتماع لكل من
المجلسين الجديدين في حالة الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، فإذا لم تعرض زال ما كان
لها من قوة القانون بغير حاجة إلى إصدار قرار بذلك، وإذا عرضت ولم يقرّها المجلسان
زال كذلك ما كان لها من قوة القانون.
لم يحدد الدستور وكذا المذكرة التفسيرية للدستور الحدث أو الظروف الموجبة لاتخاذ
تدابير لا تحتمل التأخير، فهذه الظروف لا يمكن تحديدها على سبيل الحصر فهي تختلف
باختلاف، الزمان لذا يترك الفقه الدستوري تقديرها للسلطة التنفيذية باعتبارها
المعنية بمواجهة الحدث أو الظرف.
وفي تحديد الحدث أو الظرف المشار إليه فإنه باستقراء نص المادة رقم (38) السالفة
الذكر ومقارنتها بصياغة نص المادة رقم (36) من الدستور فقرة (ب) التي تعالج حالة
السلامة الوطنية والأحكام العرفية، يقتضي التمييز بين أمرين، الأول: ظروف طارئة
تهدد سلامة البلاد كفيضان أو وباء أو ما شابه ذلك لا قدر الله. هذه الظروف تقتضي
التدخل بإصدار مراسيم لسرعة السيطرة على الأوضاع وفقا لحكم المادة (36) فقرة (ب) من
الدستور. الثاني: حدث أو ظرف لا تصل درجة خطورته إلى الحالة الأولى وإنما يفرضه
تحقيق مصلحة عامة ملحة، ففي هذه الحالة يكون التدخل في حالة غيبة البرلمان وفقا لنص
المادة رقم (38) من الدستور بضوابطها، وعليه يمكن القول إن وجود مصلحة عامة ملحة
يكفي لإصدار مرسوم بقانون وفقا لنص المادة رقم (38) من الدستور ولا يتطلب الأمر
حتما اشتراط توافر الظروف الطارئة المشار إليها في الفقرة (ب) من المادة رقم (36)
من الدستور.
وينطبق ذلك على الحالة المعروضة المتمثلة في المرسوم بقانون رقم (36) لسنة 2011 حيث
يتبين بوضوح من مضمون الأحكام الواردة في المرسوم بقانون المشار إليه أن المقصود من
استصدار مرسوم بقانون هو القضاء أو الحد من الفوارق غير المبررة بين الرواتب
والمزايا الوظيفية للعاملين بأحكام أنظمة الخدمة المدنية والرواتب التي يتقاضاها
أقرانهم في الهيئات والجهات الحكومية التي تنظم شئون موظفيها لوائح خاصة، والمبادرة
الى تصحيح الأوضاع الخاطئة في تلك الجهات التي تكشفت للجان التحقيق البرلمانية،
وكذا لديوان الخدمة المدنية من خلال ممارساته الرقابية، وفي الوقت ذاته احتفاظ
الموظفين الموجودين بالخدمة في الهيئات والجهات المشار إليها بصفة شخصية بالرواتب
والمزايا الوظيفية المقررة لهم التي يصدر بتحديدها قرار من رئيس مجلس الوزراء
احتراما للحقوق المكتسبة وعدم زعزعة مراكزهم القانونية، على أن تسري أحكام المادة
الأولى على كل من يلتحق بخدمة هذه الهيئات والجهات بعد العمل بأحكام المرسوم بقانون
رقم (36) لسنة .2011
ويتفق المرسوم بقانون مع ما نصت عليه المادة رقم (1) من قانون الخدمة المدنية
الصادر بمرسوم بقانون رقم (48) لسنة 2010 من سريان أحكامه على جميع الموظفين في
جميع الجهات الحكومية ممن يتقاضون رواتبهم أو جزءا منها من الميزانية العامة
للدولة، وما نصت عليه المادة رقم (4) من القانون ذاته من خضوع الجهات الحكومية التي
تنظم شئون موظفيها لوائح خاصة لإشراف ورقابة ديوان الخدمة المدنية.
لقد بات واضحا أن أي تأخير في معالجة بعض الأوضاع المشار إليها آنفا والعمل على
تضييق الفوارق في الرواتب بين الموظفين أصحاب المراكز القانونية المتماثلة من شأنه
أن يؤدي الى تفاقم الأضرار والمساس بالمال العام، ومن ثم يكون قد تولدت مصلحة عامة
ملحة لإصدار المرسوم بقانون رقم (36) لسنة 2011 بشأن ضوابط استحقاق رواتب ومزايا
موظفي الهيئات والمؤسسات الحكومية مما لا يتعارض مع نص المادة (38) من الدستور.
الخلاصة
إن عدم مراعاة بعض الهيئات الحكومية للسياسات العامة للدولة في مجال الخدمة المدنية
قد نجم عنه تفاوت في النصوص الحاكمة لشئون الموظفين في تلك الهيئات، وبالتالي ظهور
التفرقة بين موظفي الخدمة المدنية وموظفي الهيئات المستقلة وهو ما يتنافى مع
المصلحة العليا للدولة التي ارتأت ضرورة الإسراع في إصدار الأدوات التشريعية
الكفيلة بحماية مصالحها العليا تحقيقا للعدالة والمساواة بين أصحاب المراكز
القانونية المتساوية في الحكومة.
رأي المستشار القانوني
ما رأي المستشار القانوني محمود سامي جمال الدين؟
أولا - النصوص الدستورية والقانونية التي تحكم هذا الموضوع:
بتاريخ 6 أكتوبر 2011 صدر المرسوم بقانون المشار إليه وتمت إحالته إلى المجلس
بتاريخ 12 أكتوبر .2011
وتحكم هذا الموضوع النصوص الدستورية الآتية:
أ ? نص المادة (38) من الدستور الخاصة بالمراسيم بقوانين:
تنص المادة (38) من الدستور الخاصة بالمراسيم بقوانين على أنه «إذا حدث فيما بين
أدوار انعقاد كل من مجلس الشورى ومجلس النواب أو في فترة حل مجلس النواب ما يوجب
الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز للملك أن يصدر في شأنها مراسيم تكون
لها قوة القانون على ألا تكون مخالفة للدستور.
ويجب عرض هذه المراسيم على كل من مجلس الشورى ومجلس النواب خلال شهر من تاريخ
صدورها إذا كان المجلسان قائمين أو خلال شهر من أول اجتماع لكل من المجلسين
الجديدين في حالة الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، فإذا لم تعرض زال ما كان لها من
قوة القانون بغير حاجة إلى إصدار قرار بذلك، وإذا عرضت ولم يقرها المجلسان زال كذلك
ما كان لها من قوة القانون».
ووفقا للرأي القانوني لهيئة المستشارين القانونيين بالمجلس بشأن تفسير نص المادة
السالفة الذكر فإنه يشترط لسلامة المراسيم بقوانين من الناحية الدستورية ما يلي:
1 ? ان تصدر المراسيم بقوانين في الفترة ما بين أدوار انعقاد كل من مجلس الشورى
ومجلس النواب أو خلال فترة حل مجلس النواب أو فيما بين الفصلين التشريعيين.
2 ? قيام حالة الاستعجال التي توجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير خلال
هذه الفترات.
3 ? للملك سلطة تقديرية جوازية في إصدار المراسيم بقوانين خلال الفترة الزمنية
المشار إليها سلفا شريطة عدم مخالفتها للدستور.
4 ? ان تعرض المراسيم بقوانين على المجلسين خلال شهر من تاريخ صدورها إذا كان
المجلسان قائمين أو خلال شهر من تاريخ أول اجتماع لكل من المجلسين الجديدين في حالة
الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، بحيث يزول ما لهذه المراسيم من قوة القانون إذا لم
يتم عرضها عليهما خلال هذه الفترة الزمنية المحددة، وكذلك إذا تم العرض عليهما ولم
يقرها المجلسان.
ب ? تنص المادة (4) من الدستور بصدد المقومات الأساسية للمجتمع على أن: «العدل أساس
الحكم، والتعاون والتراحم صلة وثقى بين المواطنين، والحرية والمساواة والأمن
والطمأنينة والعلم والتضامن الاجتماعي وتكافؤ الفرص بين المواطنين دعامات للمجتمع
تكفلها الدولة».
ثانيا - الرأي القانوني بشأن المرسوم بقانون المشار إليه:
بمراجعة المرسوم بقانون المشار إليه بشأن ضوابط استحقاق رواتب ومزايا موظفي الهيئات
والمؤسسات الحكومية يتبين أنه - وفقا لرأي هيئة المستشارين القانونيين في هذا الصدد
- يعتبر المرسوم بقانون سليما من الناحية الدستورية لتوافر الشروط الأربعة السالفة
الذكر.
وعليه توصي اللجنة بالموافقة على المرسوم بقانون أعلاه من الناحية الدستورية لعدم
مخالفته أي نص دستوري.
أما من الناحية القانونية فإن المرسوم بقانون المشار إليه يتضمن أربع مواد قانونية
على النحو التالي:
أ ? المادة الأولى: وتنص على: تسري أحكام الرواتب والمزايا الوظيفية وضوابط
استحقاقها المقررة وفقا لقانون وأنظمة الخدمة المدنية على جميع موظفي الجهات
الحكومية التي تنظم شئون موظفيها لوائح خاصة.
وليس في هذا النص أية مخالفة للقواعد والمبادئ القانونية العامة بل على العكس من
ذلك، فإنه يكفل تطبيق مبدأ المساواة المنصوص عليه صراحة في المادة الرابعة من
الدستور السالفة الذكر.
ب- المادة الثانية من المرسوم: وتنص على أنه:
استثناء من حكم المادة الأولى من هذا القانون يحتفظ الموظفون بالجهات الحكومية
المشار إليها في تلك المادة الموجودون في الخدمة في العمل بأحكامه، بالرواتب التي
يتقاضونها بصفة شخصية إذا زادت على ما هو مقرر وفقا لقانون وأنظمة الخدمة المدنية
إلى حين انتهاء خدمتهم وفقا للقانون أو للعقود المبرمة معهم.
كما يسري حكم الفقرة السابقة على المزايا الوظيفية التي يتمتعون بها، والتي يصدر
بتحديدها قرار من رئيس مجلس الوزراء بناء على اقتراح ديوان الخدمة المدنية.
وهذا النص بدوره ليس فيه مخالفة للقواعد والمبادئ القانونية العامة، وإنما هو إعمال
لمبدأ عدم جواز المساس بالحقوق المكتسبة، وبالتالي ليس ثمة ملاحظات في هذا الشأن.
جـ - المادتان الثالثة والرابعة في المرسوم: وكلتاهما من المواد الإجرائية اللازمة
لوضع المرسوم موضع التنفيذ، حيث تنص المادة الثالثة على أنه «يلغى كل حكم يتعارض مع
أحكام هذا القانون»، وتنص المادة الرابعة على أنه «على رئيس مجلس الوزراء والوزراء
وجميع المعنيين ? كل فيما يخصه ? تنفيذ أحكام هذا القانون، ويعمل به اعتبارا من
اليوم التالي لتاريخ نشره في الجريدة الرسمية».
وتتفق المادتان السالفتا الذكر مع نصوص الدستور والمبادئ والقواعد القانونية
العامة، وبالتالي ليس ثمة ملاحظات في هذا الشأن.
وعليه نوصي اللجنة بالموافقة على المرسوم بقانون.
قانون
رقم (53) لسنة 2009 بتعديل المادة (51) من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون
رقم (35) لسنة 2006
قانون
رقم (15) لسنة 2011 بتعديل الفقرة (أ) من المادة (25) من القانون رقم (19) لسنة
2006 بشأن تنظيم سوق العمل
مرسوم
بقانون يساوي بين المزايا الوظيفية لموظفي الحكومة والهيئات العامة