أخبار الخليج - الثلاثاء 12 فبراير 2008م - العدد 10917
الوفاق تقدم طعنا دستوريا
حول توظيف الأجانب بالحكومة
قدمت كتلة الوفاق النيابية طلب طعن دستوري في المادة 15 من القانون رقم 35 لسنة 2006
بشأن تولي غير البحرينيين للوظيفة العامة. وأكدت الوفاق على أن حيثيات المادة 15 من
قانون الخدمة المدنية يتشابه تشابها تاما مع حالة قانون رقم 8 لسنة 1973 بشأن استملاك
الأراضي للمنفعة العامة حيث قضت المحكمة بناء على هذا النص بعدم دستورية المرسوم بقانون
رقم 8 لسنة 1970 بشأن استملاك الأراضي للمنفعة العامة، وتعديلاته، والذي لم يحدد الأحوال
التي يجوز فيها نزع الملكية للمنفعة العامة. وأوضحت الوفاق أن المحكمة الدستورية قد
تعرضت في الدعوى د/2/2005 لنص دستوري مشابه لقانون تولي غير البحرينيين للوظيفة العامة،
وهو نص المادة 9/ج الذي يقضي بأنه (الملكية الخاصة مصونة فلا يمنع أحد من التصرف في
ملكه إلا في حدود القانون، ولا ينزع عن أحد ملكه إلا بسبب المنفعة العامة في الأحوال
المبينة في القانون) وقضت المحكمة بناء على هذا النص بعدم دستورية المرسوم. وأشارت
الوفاق إلى أن نص الدستور في المادة 16/أ المشار إليها صراحة على أنه (لا يولى الأجانب
الوظائف العامة إلا في الأحوال التي يبينها القانون)، وقد جاءت المادة 15 من قانون
الخدمة المدنية خالية من تحديد الحالات التي يجوز فيها تولي غير البحرينيين للوظائف
العامة، إذ عبارة (يكون تعيين غير البحرينيين بصفة مؤقتة وبطريق التعاقد) لا تعتبر
تحديداً وبياناً للأحوال التي يجوز فيها تولي غير البحرينيين الوظائف العامة، الأمر
الذي يجعل منه نصاً مشوباً بعيب عدم الدستورية . وحيث إنه قد صدر قانون الخدمة المدنية
بموجب القانون رقم 35 لسنة 2006، وتضمن في المادة 15 منه تنظيماً خاصاً بشأن تولي غير
البحرينيين للوظيفة العامة، حيث تنص المادة المذكورة على أنه : (يكون تعيين غير البحرينيين
بصفة مؤقتة وبطريق التعاقد، وتسري على المعينين بطريق التعاقد أحكام هذا القانون ولائحته
التنفيذية، فيما لم يرد بشأنه نص خاص في العقود المبرمة معهم). وقد نص دستور البحرين
2002 في المادة 16/أ على أن الوظائف العامة خدمة وطنية تناط بالقائمين بها، ويستهدف
موظفو الدولة في أداء وظائفهم المصلحة العامة، ولا يولى الأجانب الوظائف العامة إلا
في الأحوال التي يبينها القانون. وقد جاء في حيثيات حكم المحكمة الدستورية على قانون
رقم 8 لسنة 197: ولا يجوز للدولة الخروج على هذه القيود بدعوى وجود مصلحة مشروعة لذلك
من خلال ترتيبها لأوضاع تتصل بتطوير المجتمع، وتنظيم مرافقه الحيوية، ذلك أن مشروعية
المصلحة حدها قواعد الدستور، إذ هي مدخلها وقاعدة بنيانها ولا يتصور قيام المصلحة على
خلافها. وحيث إن القواعد المبدئية لتفسير الدستور، أن كل كلمة فيه لا يجوز عزلها عن
سياقها، ولا النظر إليها باعتبارها كلمة زائدة لا قيمة لها، ولا إعطاؤها معنى يناقض
دلالتها الواضحة، بل تؤخذ الكلمة أو العبارة التي لا يشوبها غموض - والتي لا تعارض
أجزاء أخرى من الدستور - وفي ضوء معناها الطبيعي، ولكل كلمة مقاصدها ولا يجوز بالتالي
تجريدها من كل أثر لها. ولا يجوز أن يكون تفسير النصوص التشريعية موطئاً إلى تعديل
هذه النصوص ذاتها بما يخرجها عن معناها أو يجاوز الأغراض المقصودة منها، ذلك أن المجال
الطبيعي للتفسير لا يعدو أن يكون وقوفاً على المقاصد الحقيقية التي توختها السلطة التشريعية
من وراء إقرارها للنصوص القانونية. وهي مقاصد لا يجوز توهمها أو افتراضها كي لا تحمل
هذه النصوص على غير المعنى المقصود منها ابتداء، بل مناطها ما توخاه المشرع حقاً من
صياغتها. وتلك هي الإرادة الحقيقية التي لا يجوز الالتواء عنها، ويفترض في النصوص القانونية
أن تكون مبلورة لها. وهي إرادة لا يجوز انتحالها بما يناقض عبارة النص ذاتها، أو يعد
مسخاً أو تشويهاً لها، أو نكولاً عن حقيقة مراميها، أو انتزاعا لبعض ألفاظها من سياقها.
وحيث إن نص المادة التاسعة (فقرة ج) من الدستور يجرى على أن «الملكية الخاصة مصونة
فلا يمنع أحد من التصرف في ملكه إلا في حدود القانون، ولا ينزع عن أحد ملكه إلا بسبب
المنفعة العامة في الأحوال المبينة في القانون، وبالكيفية المنصوص عليها فيه، وبشرط
تعويضه عنه تعويضاً عادلاً. وإذ كان النص قد استلزم بيان حالات المنفعة العامة في القانون
بعبارة واضحة جلية، لا يشوبها غموض أو تعارض بينها وبين أي نص آخر من نصوص الدستور،
وجاءت مقصودة في سياق النص بألفاظ دالة على المعنى المأخوذ منها، والذي يتبادر فهمه
باعتباره مقصوداً من سياقها - وهو بيان أحوال المنفعة العامة في القانون - فمؤدى ذلك
أن النص المذكور أستوجب أن يبين القانون الأحوال التي يجوز فيها للسلطة التنفيذية نزع
ملكية العقارات للمنفعة العامة والكيفية التي يتم بها ذلك، وبشرط تعويض المالك عنها
تعويضاً عادلاً. وإذ كان المرسوم بقانون المطعون فيه بكامل نصوصه، قد خلا من تحديد
حالات المنفعة العامة فإنه يكون مشوباً بعيب مخالفة الدستور لعدم تحديد هذه الحالات.
ولا ينال من هذا النظر ما تضمنه نص المادة الأولى من المرسوم المطعون فيه من أن المقصود
من «الإستملاك نزع ملكية الأرض لمصلحة المستملك بقصد تأمين متطلبات المشاريع ذات المنفعة
العامة« ذلك أن النص المذكور لم يبين حالات المنفعة العامة وهي أصل المسألة الدستورية.
وحيث إن المادة (32) من الدستور تقضي بالآتي : أ- يقوم نظام الحكم على أساس فصل السلطات
التشريعية والتنفيذية والقضائية مع تعاونها وفقاً لأحكام هذا الدستور، ولا يجوز لأي
من السلطات الثلاث التنازل لغيرها عن كل أو بعض اختصاصاتها المنصوص عليها في هذا الدستور.
ب- السلطة التشريعية يتولاها الملك والمجلس الوطني وفقاً للدستور. والمقرر في فقه القانون
الدستوري أنه حين تمارس السلطة التشريعية ولايتها المنصوص عليها في المادة 32 (فقرة
ب) من الدستور - وهي تلك المتعلقة باختصاصها الأصيل في سن القوانين - فإن سلطتها هذه
إما أن تكون سلطةً مقيدةً، وإما أن تكون سلطةً تقديريةً. فكلما فرض الدستور قيداً على
السلطة التشريعية في ممارستها لاختصاصاتها التشريعية، فإن سلطتها تكون مقيدةً بمراعاة
القيد الذي فرضه الدستور عليها فلا تستطيع أن تسن تشريعاً تتحلل فيه من القيود التي
فرضها، أو أن تنظم موضوعا على خلافها، ذلك أن تلك القيود التي فرضها الدستور لا تعتبر
مقصودةً بذاتها، وإنما يفرضها الدستور لتحقيق مصلحة يراها جديرة بالحماية . وحيث إنه
إذا كان ما تقدم، وكانت السلطة التشريعية لم تمتثل لأحكام المادة التاسعة من الدستور
فيما أوجبته من تحديد أحوال المنفعة العامة في المرسوم بقانون المطعون فيه، وتحللت
من القيد الذي فرضته تلك المادة، وتنازلت عن اختصاص أصيل لها - وهو تحديد أحوال المنفعة
العامة - وناطت بالسلطة التنفيذية تحديد تلك الحالات بقرارات إدارية، فإن المرسوم بقانون
المطعون فيه يكون فضلاً عن مخالفته أحكام المادة التاسعة من الدستور قد خالف أيضاً
مبدأ الفصل بين السلطات المنصوص عليه في المادة 32 (فقرة ئ أ) وإذ كان ذلك وكانت نصوص
المرسوم بقانون المطعون فيه - على نحو ما أوردتها المحكمة سلفاً - قد جاءت مرتبطة بعضها
ببعض ارتباطاً لا يقبل الفصل أو التجزئة، فإن عدم بيانها حالات المنفعة العامة يستتبع
بحكم هذا الارتباط إبطال جميع نصوص القانون المطعون فيه مما يستوجب الحكم بعدم دستوريته
برمته. وحيث إنه ولئن كان إبطال المرسوم بقانون المطعون فيه يستتبعه فراغ تشريعي يستدعى
تدخل المشرع بإصدار نص جديد يملأ هذا الفراغ، فإن ذلك لا يحول بذاته دون القضاء بعدم
الدستورية ومن ثم يمتنع تطبيق النص المقضي بعدم دستوريته من اليوم التالي لنشر الحكم
في الجريدة الرسمية طبقاً لنص المادة (31) من قانون إنشاء المحكمة الدستورية، وعند
هذا الحد تقف سلطة القاضي الدستوري بغير امتداد إلى البديل، حيث يؤول ذلك إلى السلطة
التشريعية، التي تظل محتفظة بسلطة التقدير التي تملكها، وهي تصدر قانوناً جديداً ترفع
فيه العوار الذي شاب النص القديم ولا يجوز بالتالي حملها على التدخل في زمن معين أو
على نحو معين.
دستور
مملكة البحرين
قانون
بإصدار قانون الخدمة المدنية
قانون
بتعديل بعض أحكام المراسيم بقوانين بشأن استملاك الأراضي للمنفعة العامة وتنظيم المباني
والتخطيط العمراني وتقسيم الأراضي المعدة للتعمير والتطوير وإشغال الطرق العامة
مرسوم
بقانون بشأن استملاك الأراضي للمنفعة العامة
مرسوم
بقانون رقم (27) لسنة 2002 بإنشاء
المحكمة الدستورية
مرسوم
بقانون بشأن إنشاء مجلس تأسيسي لإعداد دستور للدولة
مرسوم
بقانون بتعديل بعض أحكام المرسوم بقانون رقم (8) لسنة 1970 بشأن استملاك الأراضي للمنفعة
العامة
مرسوم
بقانون بتعديل المرسوم بقانون رقم (8) لسنة 1970 بشأن استملاك الأراضي للمنفعة العامة
المعدل بالمرسوم بقانون رقم 24 لسنة 1975